четверг, 26 апреля 2012 г.

Еще в прошлом году написал небольшую статью для http://nkozakon.ru/ . Попросили написать о рисках при проведении конкурсов НКО. Я написал о рисках организации конкурсов, которые проводят наши государственные структуры. Всегда испытываю неудобство от того, что приходится писать банальные вещи. Но ведь они сплошь и рядом повторяются. "О, эти проклятые грабли!".


http://nkozakon.ru/ 5 октября 2011 г.

Риски, которые могут возникать при проведении конкурсов проектов НКО

Вступление

В этом году проводится уже 5-й конкурс по распределению средств государственной поддержки некоммерческим организациям – так называемых «президентских грантов». В последние три-четыре года аналогичные конкурсы начали проводить во многих регионах России, а также в крупных городах. Если ввести в поисковую систему Интернета словосочетание «субсидии для НКО», она «выдаст» более 1,5 млн найденных страниц. Пенза, Карелия, Урал, Орел, Москва, Липецк, Тверь, Петербург, Омск, Самара, Красноярск, Псков – этот список можно продолжать. Нельзя так же забыть и о таких ведомствах, как Минэкономразвития и Минздравсоцразвития, которые тоже организую конкурсы для НКО. Создана законодательная основа проведения таких конкурсов как на федеральном, так и на региональном и местных уровнях. В конце 1990-х, когда проводились первые конкурсы социальных проектов на получение так называемых «консолидированных» бюджетов, об этом можно было только мечтать.


Возьму на себя смелость сказать, что активность зарубежных доноров сыграла свою роль. Эстафетную палочку приняли российские власти. В стране накапливается опыт государственной поддержки НКО. Конкурсы на получение государственных субсидий становятся значимым инструментом взаимодействия государственных и местных органов власти и некоммерческих организаций. Можно подводить первые итоги использования этого инструмента.
Достаточно большое число сотрудников НКО негативно относятся к тому, как проводятся конкурсы на получение государственных средств. Этому есть и исследовательские подтверждения (например, исследование Левада-Центра «Перспективы гражданского общества в России»[1]).
Мне кажется, что эти оценки часто основаны на опыте участия в грантовых программах зарубежных доноров. Однако следует учитывать и тот факт,  что государственные конкурсы для НКО – это абсолютно новое дело для наших властей. Проведение подобных конкурсов пока еще стоит рассматривать как пилотный вариант действий, из которого  важно извлечь уроки и внести соответствующие изменения в проведение последующих конкурсов.
Попыток разобраться в том, как и с какими результатами проведены первые государственные конкурсы для НКО, извлечь уроки на будущее очень мало или они не слишком известны. Настоятельно советую читателю ознакомиться с двумя интересными материалами на эту тему. Первый – это онлайн-анкета для оценки эффективности «Общероссийского конкурса на получение государственной поддержки некоммерческими неправительственными организациями, согласно ежегодному Распоряжению Президента РФ», предложенная Коалицией «Регионы»[2]. Второй – статья Сергей Плешакова, директора ХКБОО «Зеленый Дом» (Хабаровск)  «Негативные тенденции выдачи грантов ведут к перекосам в развитии некоммерческого сектора»[3].
В идеале для того чтобы проанализировать результаты проведенных конкурсов, нужно получить информацию о том, как они организуются, какие именно проекты НКО победили и как они были реализованы. То есть стоит рассматривать две составляющие конкурсов проектов НКО: содержательную и процедурную. К сожалению, следует констатировать, что для анализа фактических итогов не хватает первичных данных. 
Понять, что именно было сделано за эти годы на средства, предоставленные государственными и местными органами власти, нелегко. Я попытался найти в Интернете содержательную информацию о выполненных проектах. Заходим на сайты организаций – операторов «президентских грантов». Их всего семь. На одном есть только информация о проведении конкурса 2011 года, на другом – только списки поданных заявок за все годы. На третьем размещены списки победителей всех конкурсов, причем в списке указаны только название организации, название проекта и выделенная сумма. На четвертом вывешены все списки победителей за все годы, и есть полная информация о результатах (точнее, о продуктах) проектов, но только конкурсов 2007 и 2008 годов. Пятый сайт предлагает списки победителей последних лет и сводный план мероприятий всех проектов-победителей в одном документе. Наконец, на двух последних сайтах есть достаточно подробное описание выполненных проектов за те два года, когда эти организации работали в качестве операторов конкурса. Правда, понять, в чем состояла цель проекта, невозможно. Это просто описание выполненных мероприятий. Нужно отметить, что только у одной организации-оператора в списках организаций-победителей есть ссылки на их сайты. Но и при переходе на сайты победителей, и при поиске сайтов НКО через поисковые системы далеко не везде обнаруживаются описания проектов, поддержанных «президентскими грантами». Есть также НКО, которые вообще не упоминают на своих сайтах о получении этой поддержки. Полной содержательной картины не получилось.
Я также просмотрел несколько официальных сайтов региональных и местных исполнительных органов власти. Среди них были и крупные регионы и города (по масштабам социально-экономической деятельности), и сайты регионов, которые в России не считаются крупными. Информацию о проведении конкурсов среди НКО на получение субсидий в регионе найти несложно. Информация о том, какие организации оказались победителями, тоже есть. Но вот информации о сути проектов на этих сайтах нет.
Из-за нехватки информации сторонний наблюдатель может анализировать только открытые источники информации. Но на основании имеющихся источников можно говорить лишь о том, какие риски заложены в содержании и процедуре проведения конкурсов проектов НКО на получение государственных субсидий (грантов). Сказать о том, «сработали» в реальности эти риски или нет, невозможно.
Риск 1. Финансирование проектов НКО или реализация программ?
Первый по значимости, с моей точки зрения, риск, который присутствует во всех известных мне конкурсах на получение государственных средств для реализации проектов НКО, связан с отсутствием программности в самих содержательных параметрах конкурсов. Можно выделить два типа конкурсов на получение государственных средств некоммерческими организациями. Первый тип – это финансирование широких «направлений деятельности». Вот цитаты из объявлений о проведении конкурсов[4]: «Целью конкурса является укрепление социального партнерства с общественными объединениями в решении социальных проблем и активизация их деятельности в предоставлении социальных услуг отдельным категориям граждан»; «Цель конкурсного отбора – с участием общественных и некоммерческих организаций осуществление помощи органам исполнительной власти в обеспечении программно-целевого подхода и достижении системного социального эффекта в решении задач по поддержке социально-незащищенных категорий граждан»; «Цель конкурса: Выявление и поддержка некоммерческих неправительственных организаций (ННО), предложивших наилучшие условия реализации проектов по осуществлению конкретных программ и научных исследований, имеющих социальное значение в сфере поддержки и социального обслуживания малоимущих и социально незащищенных категорий граждан, охраны здоровья населения и окружающей среды». Такого рода формулировки целей могут быть дополнены указанием «приоритетных направлений» проведения конкурса, «номинаций»  или просто «приоритетов». Смысла приводить примеры нет, поскольку список таких направлений типичен и повторяется от конкурса к конкурсу.
Второй тип – это конкурсы, направленные на получение определенной услуги или продукции, называемые тем не менее проектами. Вот несколько цитат: «Подготовка и публикация сборников архивных документов, находящихся на хранении в государственных архивах N-ской области»; «Проведение мероприятий, направленных на доведение информации до граждан в сфере эксплуатации тракторов, самоходных дорожно-строительных и других наземных самоходных машин и прицепов к ним, обеспечивающих безопасность для жизни, здоровья людей и имущества, охраны окружающей среды по нормам и правилам»; «Возрождение визуально стилистических образов исконных российских традиций народных промыслов методом декалькомании».
Необходимо отметить также, что ни в одном из просмотренных мной почти двух десятков объявлений о конкурсах не было описания проблемы или проблем, которые призван решить данных конкретный конкурс. Я не считаю, что «поддержка НКО», «укрепление партнерства с властью» и даже «интеграция инвалидов в общество» или «гражданско-патриотическое и духовно-нравственное воспитание» являются формулировками проблем, решение которых требует проектного подхода.
Чем рискуют доноры, финансируя проекты НКО в рамках неких направлений, а не в рамках предварительно разработанной программы, для реализации которой действительно стоило бы проводить конкурс проектов НКО? Тем, что в этой ситуации проекты НКО будут смещаться в сторону разовых, пусть ярких, но демонстрационных мероприятий, которые не ставят перед собой цели, связанные с достижением позитивных социальных изменений. НКО будут стремиться решать свои собственные задачи, которые могут не совпадать с намерениями доноров. В отсутствие донорской программы усилия НКО будут распыляться, а полученный социально полезный эффект будет минимальным. Проекты, отобранные экспертами и конкурсными комиссиями, будут отражать только личные пристрастия и приоритеты членов этих комиссий, поскольку точного определения пресловутой «социальной значимости» в этой ситуации просто не существует.
Как можно минимизировать эти риски? Ответственность донора в данной ситуации состоит в том, чтобы разработать свою программу, реализовывать которую можно будет силами некоммерческих организаций. Эта программа должна обладать всеми признаками проектного подхода к управлению деятельностью и соответствовать требованиям, которые сейчас предъявляются самими организаторами к проектам НКО. Особое внимание нужно уделить описанию проблемы или проблемной ситуации, на решение которой направлена эта программа.  Конкурс проектов НКО должен проводиться для того, чтобы эта программа была реализована, поскольку программа – это и есть совокупность отдельных проектов. В этом случае конкурс «президентских грантов» мог бы выглядеть как совокупность нескольких программ, и для реализации каждой нужно было бы проводить отдельный конкурс проектов НКО.
Конкурсы второго типа (на оказание конкретных услуг или выпуск конкретных продуктов) вообще не стоит называть конкурсами социальных проектов.
Риск 2. Определение сроков реализации проектов НКО
При анализе конкурсной документации складывается впечатление, что в настоящее время сроки реализации проектов НКО, обозначаемые государственными донорами, привязаны не к содержанию конкурсов, а к срокам реализации государственных денег, установленным финансовыми регуляторами. В итоге объявляются конкурсы на проекты, которые должны быть реализованы за три, четыре, а то и за два месяца. Что можно сделать за четыре месяца, если честно пытаться существенно изменить серьезную проблемную ситуацию? Только разовые акции, но никак не проекты, обеспечивающие устойчивые изменения. При проведении конкурсов часто не учитывается сезонность поведения отдельных целевых групп. Школьники и учащаяся молодежь подчиняются циклу учебного года. Жизнь многих пожилых люди в нашей стране тесно связана с открытием-закрытием дачного сезона. У спортсменов есть циклы подготовки и проведения соревнований, причем свои для каждого вида спорта. Есть определенные сроки для разработки и проведения результативных информационных кампаний, есть особенности поведения людей с отклоняющимся поведением и т.д. Есть сроки накопления и реализации личностных изменений в людях, если в проекте ставятся такие задачи или цели. Есть, наконец, стратегии и планы развития самих НКО. И если они ориентируются на получение государственных средств, то им важно было бы, чтобы такие конкурсы проводилось регулярно и в заранее определенные сроки.
Чем грозит назначение нереалистичных для НКО сроков проведения конкурсов? В первую очередь это сказывается на представителях целевых групп НКО. Они или вообще не смогут в достаточной мере включиться в реализацию проектов, или не получат весь набор предполагаемых воздействий, которые могли бы привести к изменению их жизненной ситуации. В итоге проектом, для реализации которого явно не хватает времени, будут разочарованы все: и благополучатели, и исполнители. Я участвовал в мониторинге и оценке программы, которой должна была сформировать у представителей групп, уязвимых к ВИЧ, поведение, ориентированное на здоровье. Фактически программа продолжалась четыре месяца. При этом было очевидно, что за четыре месяца индивидуальной работы с представителем уязвимых групп можно только сформировать у него первичное доверие к сотрудникам организации, реализующей данную программу, –  такова особенность поведения этой группы.
Конечно, преодолеть риски, связанные с выделением неадекватного времени на реализацию проектов НКО, можно, подправив существующие регуляции работы с государственными деньгами. Например, не привязывать сроки реализации проектов к окончанию финансового года. Стоит установить минимальный срок для реализации проектов НКО, выполняемых на государственные средства. По моему мнению, они должны продолжаться не менее шести месяцев. Эта цифра основана исключительно на основании опыта. Причем, как показывает практика, этот минимальный срок далеко не всегда зависит от величины бюджета проекта.
Следующее предложение, конечно, фантастическое, но почему бы не привлекать для разработки государственных программ, которые планируется реализовывать силами НКО (см. риск 1) представителей НКО – кто, если не они, могут определить сроки реализации таких программ? Ну и, наконец, работу конкурсных комиссий надо организовать таким образом, чтобы у НКО была реальная возможность выполнить свой проект. Я считаю недопустимым объявление конкурсов для НКО, где сроки реализации проектов уменьшены только из-за нерасторопности чиновников. Можно было провести конкурс в январе, но он объявляется только в июне.
Вот какими, по моему мнению, должны быть примерные сроки реализации государственных программ, реализуемых силами НКО: разработка программы и ее утверждение – не менее четырех месяцев, объявление конкурса и сбор заявок – минимум два, а лучше – не менее трех месяцев. Изучение заявок и объявление победителей – не менее одного месяца. Заключение договоров – один месяц. Реализация проектов – не менее шести месяцев, отчеты, завершение проектов – не менее одного месяца. В итоге цикл реализации всей программы – 15 месяцев. Он может быть несколько сокращен, если предполагается, что в программе будет участвовать небольшое число НКО или если уже есть разработанная программа. И все же цикл не может продолжаться меньше одного года.
Риск 3. Определение обоснованного бюджета проектов
Из документов, которые я изучал при подготовке этой статьи, непонятны основания, по которым выделяются суммы, предназначенные для реализации проектов некоммерческих программ. В практике и теории проектного управления нормой является определение бюджета проекта после того, как разработан его замысел и определено содержание деятельности. Судя по рассмотренным мною документам, в России государственные деньги на реализацию проектов НКО выделяются не на программной основе. И широкой публике основания для выделения тех или иных сумм неизвестны. Смею предположить, что рациональных объяснений нет вовсе. В чем состоят риски выделения государственных средств без содержательного обоснования их объема?
Если денег выделяется слишком много, а такие случаи уже имеют место в России, да при необоснованно ограниченном времени реализации проекта, государственный орган, предоставляющий эти деньги, теряет возможность получить адекватный выделенным средствам результат.  Выделение излишних денег часто приводит к тому, что замысел проекта больше ориентирован на освоение выделенного бюджета, а не на решение социально значимых задач. Решение социальных проблем похоже на выращивание растения, которое избыточное количество удобрений может убить быстрее, чем их недостаток.
С другой стороны, выделение необоснованно малого количества средств отталкивает от участия в конкурсе наиболее квалифицированные и профессиональные в данной области организации, что также снижает вероятность получения желаемых результатов.
В тоже время определить минимально приемлемую стоимость проекта можно, если исходить из реалистичных представлений о стоимости решения конкретной задачи, которую ставит НКО. Организаторам конкурса на получение государственных средств стоит отказаться от некоторых стереотипных представлений о деятельности некоммерческих организаций. Наиболее критичными для самого существования НКО я считаю два стереотипа. Первый: НКО – это преимущественно добровольческая деятельность неких «общественников». Второй – это представление о том, что НКО как организация может существовать без административных расходов, без средств для своего развития. Мировая практика показывает, что административные расходы НКО, результативно и эффективно выполняющих выбранные ими задачи, зависят от типа деятельности, которым они занимаются. При этом затраты на функционирование самой организации могут достигать и 70% от величины полученного гранта. Специалисты считают этически приемлемой долю в 25-30%. Но, подчеркиваю, что тут многое зависит от содержания деятельности.
При наличии хорошо проработанной программы, для реализации которой проводится конкурс проектов НКО, основой для обоснованного расчета средств, выделяемых на отдельный проект НКО, должна стать примерная стоимость решения отдельных задач  программы. Исходя из этой стоимости, можно определить максимальный размер отдельного гранта (субсидии), который устанавливается как одно из условий участия в конкурсе, а также общее количество грантов, которые планируется предоставить. Определение и назначение максимального размера гранта и их количества существенно снижает риски, связанные с необоснованным выделением средств.
Риск 4. Отбор проектов
На этапе отбора проектов, поданных некоммерческими организациями для участия в конкурсе на получение государственных средств, конкурсная комиссии имеет дело только с описанием проекта. Фактически она изучает и составляет суждение о гипотезах разработчиков проектов. В общем виде эта гипотеза выглядит так: если мы совершим эти действия, то мы решим такие-то задачи, решив все задачи, мы достигнем такой-то цели проекта, а значит, сделаем определенный вклад в решение данной проблемы. Для этого нам нужны такие-то ресурсы и определенное количество времени. Кто и как может оценить выполнимость данной гипотезы, ее соответствие целям конкурса и способность данной организации превратить гипотезу в реальные результаты? Очевидно, что для этого нужны:
- люди, точно понимающие, какие результаты хочет получить донор – инициатор проведения конкурса, и отвечающие за достижение этих результатов;
- люди, которые хорошо разбираются в содержании той области деятельности, в которой собирается работать НКО;
- люди, которые понимают, что такое проект как особая область управления деятельностью.
При этом определить состоятельность, выполнимость предложенной гипотезы (проекта) можно только на основе реального опыта участия в реализации подобных проектов.
Итак, для отбора проектов нужно привлекать экспертов в той области деятельности, в которой предполагается реализовывать проекты НКО. Замечу, что делать это надо на профессиональной, оплачиваемой основе. К сожалению, органы государственной власти, создавая конкурсные комиссии, часто смешивают экспертизу проектов с принятием решения о выделении денежных средств. Понятно, что при отборе заявок необходимо выполнить два действия: оценить качество предлагаемых НКО проектов (гипотез) и принять решение, каким из этих НКО выделить деньги. Риск такого смешения заключается в том, что экспертами чаще всего являются люди, не обладающие властными полномочиями и не имеющие права принимать решения о победителях конкурса. А те, кто обязан по статусу принимать такие решения, не являются экспертами и не имеют возможности и соответствующих знаний, чтобы судить о состоятельности проектов, предлагаемых НКО. Риск принятия неправовых решений экспертами и слабо обоснованных решений, предложенных людьми, облеченными властью, можно снять, только разделив работу по экспертизе проектов и работу по принятию решения.
В этом случае при организации работы экспертов возникают риски, связанные с определением того, что является результатом их работы: информация, предназначенная для лиц, принимающих решения, или проект самого решения. В первом случае нельзя требовать от экспертов единства мнений – можно только добиваться полноты аргументов за или против каждого конкретного проекта. Во втором случае придется использовать сложную процедуру согласования, применяя специальные математические методы для обработки экспернтных мнений.
При организации работы экспертов часто не учитывается ее специфика. Например, экспертам предлагается оценить отдельные параметры проекта баллами. Затем эти числа суммируются, и побеждают проекты, набравшие наибольшее число баллов. Но эксперты, оценивая характеристики проекта, не мыслят числами. Они мыслят словами, образами, опираясь на свою интуицию. Специалисты в методах экспертных оценок уже давно договорились о том, что ответы экспертов могут быть измерены только в порядковой шкале. Следовательно, приписывание им числовых значений и последующая обработка не имеют никакого смысла, поскольку результаты в этом случае не будут иметь никакого отношения к реальным мнениям экспертов.

При принятии решения также следует учитывать степень ответственности участников конкурсной комиссии. Ведь в конечном итоге распоряжения о выделении средств подписывают конкретные чиновники, которые принимают на себя всю юридическую ответственность за принятые решения.
Чтобы снизить риски в ходе работы конкурсных комиссий, необходимо аккуратно относиться к выбору и применению процедур отбора.
Риск 5. Организация мониторинга и оценки проектов
Мне трудно писать об этой стороне организации конкурсов проектов НКО, поскольку я заинтересован в развитии данной области деятельности. Но, проанализировав доступные мне документы, я все же считаю необходимым сказать следующее. При организации конкурсов органы государственной власти уделяют огромное внимание контролю за целевым использованием денежных средств. Во всех объявлениях о конкурсах есть указание на то, что средства, использованные не по назначению, должны быть возвращены государству. При отсутствии доступного описания проектов, победивших на этих конкурсах, не совсем понятно, что имеется в виду. При осуществлении контроля за целевым использованием средств обоснованно задавать как минимум два вопроса. Первый: какие результаты были достигнуты при реализации данного проекта и в какой мере они соответствуют запланированным результатам? И второй вопрос: в какой мере фактические денежные расходы соответствуют расходам, определенным при заключении соглашения о выделении субсидии (гранта)? Судя по всему, органы федеральной, региональных и местных властей уделяют большое внимание тому, чтобы ответ на второй вопрос был позитивным. Наверное, так оно и есть, поскольку мне ничего неизвестно о фактах нецелевого использования средств какой-либо НКО, участвовавшей в проектах, финансируемых из государственных средств.
Но задает ли кто-то первый вопрос и отвечает ли кто-то на него? А в чем и для кого эта ситуация может считаться рискованной, спросите вы. Я не вижу здесь особых рисков, но интересно же узнать, какие результаты были достигнуты в ходе реализации проектов. Какое влияние эти проекты оказали на жизнь их благополучателей? Какой вклад внесли исполнители проектов в решение многочисленных социальных проблем? Стала ли наша жизнь лучше благодаря этим проектам? Как оценивают опыт выделения существенных денежных средств на реализацию проектов НКО организаторы конкурсов? Довольны ли они? Видят ли они смысл в этих проектах? Какие уроки извлекли из этой деятельности? Собираются ли продолжать проведение подобных конкурсов? Как эти конкурсы повлияли на третий сектор нашей страны?
Похоже, ответ на эти вопросы по уже выполненным проектам получить невозможно. Мне очень жаль.
Заключение
Эта статья появилась в ответ на предложение написать статью о рисках, которые могут возникать при проведении конкурсов проектов НКО, и о том, что можно сделать для их минимизации. Я не придумал ничего лучшего, чем проанализировать процедуры реальных конкурсов, которые проводят разные органы российской власти, и поразмышлять о том, какие риски и для кого могут возникнуть в ходе их проведения.
Меньше всего мне хотелось бы занимать критичную позицию по отношению к организаторам таких конкурсов, а уж тем более отрицать необходимость их проведения. Напротив, я считаю, что предоставление государственных средств для реализации проектов НКО на конкурсной основе – это очень важный шаг, направленный на развитие третьего сектора в нашей стране. Я очень рад, что решение федеральных властей, принятое пять лет назад, постепенно превращается в систему, распространяющуюся в российских регионах. Но мне также очень хочется, чтобы эта система как можно скорее вышла из пилотного режима функционирования и стала значимым инструментом социального развития нашей страны.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] http://www.levada.ru/press/2011040402.html
[2] http://ngoregions.ru/anketa/
[3] http://www.srrccs.ru/getBlobData.do;jsessionid=492D31AE58E466E96ED8D9DAFAAB3859?id=1004
[4] Орфография и пунктуация цитат сохранены полностью.

Комментариев нет:

Отправить комментарий